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【专家谈】精益求精:未保法修订草案二审稿的亮点梳理与展望

2020-06-30 16:25:50 来源: 未来网

  2019年10月,全国人大常委会对未成年人保护法修订草案进行了第一次审议。一审稿对未成年人保护法大修,条文扩容近一倍,获得广泛认同和赞誉。历时八个月,立法机关根据一审时委员们提出的意见、向社会公开征求的意见、国家机关有关部门回复的意见,对修订草案一审稿多次研究、精雕细琢,形成二审稿。2020年6月,全国人大常委会对未成年人保护法修订草案进行了第二次审议。从媒体舆论的评价来看,二审稿紧扣时代,及时回应人民群众关切,充分体现出精益求精的工匠精神。纵览二审稿的修改内容,亮点多多,主要概括为以下十二个方面。

  (一)丰富未成年人权利保障的内涵。

  对未成年人享有的四大权利,二审稿增加了“国家保障”的表述,这与宪法中“国家尊重和保障人权”的精神一脉相承。国家保障未成年人的四大权利,这进一步丰富了国家亲权理念在我国法律体系中的条文表达。

  为更加全面保障未成年人依法平等享有各项权利,二审稿对一些现实中导致未成年人受到歧视的突出因素,作出了更为周全的列举,增加了不因“户籍”、“家庭状况”而受到歧视。

  (二)精细最有利于未成年人原则。

  最有利于未成年人原则,可以说是国内法对联合国儿童权利公约“best interests of the child”的转换表述。为了更加全面、准确阐述这一原则,二审稿以工作要求的视角对其进行了完善,增加了两个具体的要求:一个是保护未成年人隐私权和个人信息,另一个是听取未成年人的意见。由此,处理涉及未成年人事项,应当符合六项具体要求。

  精确监护人、国家在未成年人监护中的责任和关系。

  二审稿进一步精确了父母或者其他监护人、国家二者在未成年人监护事宜上的关系和职责边界,父母或者其他监护人对未成年人监护负有直接责任,国家有权、也有义务采取措施监督、指导和帮助未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责。

  (四)精准未成年人保护报告制度。

  在对未成年人保护报告制度坚持权利型报告、强制型报告的二元设计下,二审稿对强制报告进行了更加精准的调整,以保障其更加现实可行,更加具有可操作性。一是将负有强制报告义务的公职人员,精准到负有未成年人保护职责的国家机关及其工作人员;二是进一步提高对强制报告义务主体的要求,增加“疑似受到侵害”这一强制报告情形;三是明确报告的部门,包括公安、民政、教育等部门。

  (五)继续压实监护人的职责

  在家庭监护方面,为了防止监护人委托照护后一走了之,对未成年人置之不理,二审稿增加了硬性规定,明确要求监护人与未成年人和被委托人至少每月联系和交流一次,该条款对防治恶意借委托照护来怠于履行监护职责的现象,具有很强的现实针对性。同时,对于离婚过程中,以抢夺、藏匿未成年子女的方式来争夺抚养权的行为,作出了明确性的禁止。

  (六)进一步理顺国家监护制度。

  在国家监护方面,进一步系统梳理由民政部门临时监护、长期监护的情形,在临时监护中增加了三种情形:监护人被宣告失踪且无其他人可以担任监护人;监护人因自身原因或者因发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件不能履行监护职责,导致未成年人监护缺失;监护人教唆、利用未成年人实施严重违法犯罪行为,未成年人需要被带离安置。如此,让临时监护制度更加精密,防止出现遗漏项。

  根据最有利于未成年人的原则,删除了监护中止制度,由国家采取监护支持、干预措施,尽量修复家庭监护环境和能力,在确保未成年人合法权益的前提下努力保障其生活在家庭中。

  强化学校保护工作实践中暴露的薄弱环节。

  近些年来,人民群众、人大代表对学校保护工作中暴露出来的一些薄弱环节,有着较为强烈的反映。尽管教育行政部门做了很多努力,出台了一系列规范性文件,也取得了一定的成效,但某些法律规范的缺位成为了依法治校中的短板。为此,学校保护一章中对这些容易被忽视的薄弱环节作出了针对性的规定,包括四项积极性义务、六项消极性义务。

  四项积极性义务为:学校应当建立未成年学生保护工作制度,注重和加强未成年学生的劳动教育,规范学校校车安全保障制度,预防教职工性骚扰未成年学生。

  六项消极性义务为:学校不得利用节假日和假期集体补课,不得安排学生参加商业性活动,不得向未成年学生推销或要求购买指定商品和服务,不得与校外培训机构合作提供有偿课程辅导,不得隐瞒严重的学生欺凌行为,幼儿园不得提交进行小学课程教育。

  针对性提升社会保护的力度

  社会环境对未成年人来说有着非常重要的影响,其中一些不良因素是导致未成年人出现问题或者遭受侵害的外在诱因。二审稿对实践中比较突出的问题,增加了一些实实在在的措施,主要包括六项:一是增加新闻媒体报道采访的限制性规定,报道采访涉及未成年人的案件事实时应当客观、审慎、适度,不应当过度故事化、描述具体细节;二是增加禁止胁迫、引诱、教唆未成年人参加黑社会性组织从事违法犯罪活动;三是增加旅馆、宾馆、酒店接待未成年人入住时的注意义务;四是增加学校周边不得设置烟、酒、彩票销售网点;五是增加营业性娱乐场所等不事宜未成年人的场所不得招用已满十六周岁的未成年人;六是进一步扩大密切接触未成年人单位录用人员的禁止范围,扩大到有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违反犯罪记录的人员,不再局限于严重侵害未成年人的违法犯罪记录。

  社区涉及未成年人保护措施的落地,也是未成年人保护工作的最后一公里。为了增强社区保护的力度,二审稿明确规定,居民委员会、村民委员会应当设置专人专岗负责未成年人保护工作。

  )全面充实网络保护的内容

  在二审草案条文总体数量与一审草案持平,维持在一百三十条的情况下,二审草案中网络保护一章与一审草案中网络保护一章相比,增加了七条条文,从十一条扩充到十八条。由此可见一斑,网络保护部分修改幅度是相对较大的,全面充实网络保护中各方职责和措施。

  一是充实了父母或者其他监护人网络保护的职责,包括规范自身使用网络的行为,合理安排未成年人使用网络的时间,安装保护软件,选择适合的模式和管理功能等。

  二是充实了学校网络保护的职责,学校应当合理使用网络开展教学活动,不得允许学生将手机带入课堂,如带入需统一保管等。

  三是将网信部门、新闻出版、卫生健康、教育行政等政府职能部门网络保护方面的职责从政府保护一章中移至网络保护一章,并增加网信部门及其他有关部门加强网络保护工作的监督检查职责。

  四是增加网络游戏的认证和管理规定,国家建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统,网络游戏服务提供者应当要求未成年人以真实身份注册并登陆。

  五是增加网络游戏服务提供者禁止向未成年人提供服务的时间段,即每日二十二时至次日八时。

  六是增加网络直播服务提供者向未成年人提供服务的限制性规定和管理措施,禁止向不满十六周岁的未成年人提供网络直播服务。

  七是增加含有危害未成年人身心健康的信息、利用网络服务对未成年人实施违法犯罪的发现、报告和处置制度。

  )完善政府保护的举措

  政府保护一章是修订未成年人保护法新增加的一章,二审稿主要增加或调整了五个方面的举措:一是明确县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门应当明确内设机构或者专门人员;二是明确各级人民政府应当保障特殊学校、幼儿园的办学、办园条件;三是明确控辍保学的措施,对尚未完成义务教育的辍学未成年学生,教育行政部门应当责令父母或者其他监护人将其送入学校接受义务教育教育;四是系统梳理了政府临时监护和长期监护的情形,保障织好织密国家监护网络;五是进一步完善密切接触未成年人单位录用人员违法犯罪信息查询系统,范围扩大至性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录,由国家建立并免费提供查询服务。

  十一)更加凸显全面综合的司法保护

  一审草案中的司法保护一章有很多规定与预防未成年人犯罪法有着密切的联系。为了进一步理顺两部法律的关系,二审草案从条文的编排、数量方面来看,更加注重全面综合司法保护的理念。对此,主要作出了四个方面的修改和调整:一是增加公安司法机关披露涉案未成年人个人信息的例外,即为了查找失踪、被拐卖的未成年人;二是增加未成年被害人、证人出庭时采取保护其隐私的技术手段;三是规定不得在升学、就业方面歧视违法犯罪的未成年人;四是删除监护中止制度;五是将未成年人犯罪案件诉讼程序中的特殊规定与预防未成年人犯罪法相关条文进行整合,并在预防未成年人犯罪法中从预防重新犯罪的角度予以系统性规定。

  十二)加重法律责任和处罚力度。

  法律责任是未成年人保护法的“牙齿”。为了让“牙齿”更加锋利,有力处理违反本法的行为,二审稿继续加重法律责任和处罚力度。这主要有四方面的体现:一是为保障责令接受家庭教育指导的实施,规定需要缴纳保证金,如果拒不接受家庭教育指导,可以没收保证金;二是适当提高罚款额度,有的条款规定了高到一百万元以下的罚款;三是增加对违反网络保护有关规定的法律责任,规定了警告、罚款、没收违法所得、责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销营业执照或者相关业务许可证等处罚措施;四是根据新增的一些制度和义务,对违反后的法律责任相应地作出了规定和调整。

  可见,二审稿又往前迈进了一大步,为打造一部新时代未成年人保护领域综合性、总领性法律,奠定了更为坚实的基础。未成年人保护法涉及面很宽,立法难度很大,因此依然有一些问题需要继续加强研究和论证。总结起来主要有十个方面:

  一是如何构建统一高效的未成年人保护工作协调机构;二是如何进一步激发检察机关、审判机关在未成年人保护方面的潜能;三是如何规定儿童安全座椅制度;四是如何细化有关规定,更加有效地避免和消除离婚中以抢夺、藏匿未成年人子女的方式来争夺抚养权;五是如何加强未成年人入住酒店、旅馆等住宿场所的事前核实和预防制度,将保护前置,避免出现异常情况或者违法犯罪;六是如何有效地禁止实践中以身高一刀切地限制未成年人应当享有的照顾和优惠;七是网络社交的核心是网络沉迷问题,还是网络社交软件中的信息内容管理问题;八是如何夯实政府在发展和促进婴幼儿照护服务体系方面的职责;九是如何有效防止未成年人遭受性引诱(Grooming),如何保障遭受性侵害的未成年人的合法权益,能不能提起精神损害赔偿;十是依法申请恢复监护资格要不要设定一定期限。

  (苑宁宁,中国政法大学副教授,未成年人事务治理与法律研究基地执行副主任,未来网特约评论员)

作者: 苑宁宁 编辑: 姚凌

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